De Veluwe staat bekend om haar honderden vakantieparken. Een deel kampt met complexe uitdagingen: versnipperd eigendom, verloedering, criminaliteit en speculatie. Het programma Vitale Vakantieparken (VVP) zoekt al jaren naar manieren om grip te krijgen op grond en vastgoed. Onderzoek van VVP toont dat een verbrede grondslag voor de toepassing van grondinstrumentaria nodig is om meer grip te krijgen, naast een verplichte organisatiestructuur na uitponden. Ook bedrijventerreinen zouden daarbij gebaat zijn, stelt hoogleraar Erwin van der Krabben.
De Raad voor de Leefomgeving en Infrastructuur (Rli) adviseerde in 2023 een – op termijn – verplichte organisatiestructuur op bedrijventerreinen, waarbij de raad de vergelijking maakte met eigenaren van een appartement in een VvE-structuur. Het kabinet-Rutte IV legde dat advies echter naast zich neer. Volgens het kabinet volstond het bestaande beleid, met vrijwillige instrumenten zoals de Bedrijven Investeringszone (BIZ). Terwijl die discussie voortduurt, wijzen deskundigen op opvallende parallellen tussen bedrijventerreinen en vakantieparken: beide kampen met versnipperd eigendom en gebrek aan grip.
Seminar ‘Grip op grond & vastgoed: wat kunnen bedrijventerrein leren van vakantieparken en centrumgebieden'
Op 18 maart organiseren vakblad BT en Stichting Kennisalliantie Bedrijventerreinen Nederland (SKBN) Seminar ‘Grip op grond & vastgoed: wat kunnen bedrijventerrein leren van vakantieparken en centrumgebieden. Tijdens deze middag staat één centrale vraag centraal: hoe kunnen uiteenlopende gebiedstypen – van bedrijventerreinen tot vakantieparken en binnensteden – elkaar versterken in de aanpak van versnipperd eigendom, verwaarlozing en gebrek aan centraal beheer? Hoogleraar Erwin van der Krabben trapt af met inzichten uit het onderzoek Grip op grond en vastgoed. Daarna volgen praktijklessen uit tien jaar Vitale Vakantieparken en voorbeelden uit centrumgebieden in het digitale tijdperk. Ook komt de vernieuwing van bedrijventerreinen aan bod, met aandacht voor ontwikkelingsmaatschappijen en governance. In werksessies verkennen deelnemers gezamenlijke oplossingsrichtingen en knelpunten in instrumentgebruik, zoals voorkeursrecht en verevening. Het programma sluit af met een gezamenlijke agendaformulering en netwerkborrel. Deelname is gratis voor abonnees van BT en leden van SKBN.
Op de Veluwe staan bijna vijfhonderd vakantieparken, waarvan een aanzienlijk deel is uitgepond. De oorspronkelijke parken zijn opgesplitst in vele kleine kavels. ‘Uitponding is een voorspeller van problemen', zegt programmamanager Rob van den Hazel van Vitale Vakantieparken. ‘Zonder goed beheer gaat de kwaliteit achteruit, en dat heeft gevolgen voor de hele omgeving.’
Bedrijventerreinen en vakantieparken: beide kampen met versnipperd eigendom en gebrek aan grip
Verwaarlozing, leefbaarheidsproblemen en soms criminaliteit zijn daar het resultaat van. Ook bedrijventerreinen zijn veelal kavelgewijs uitgegeven, zonder afspraken over beheer of toekomstige ontwikkeling. Dat leidt tot een kwetsbare basis: suboptimaal ruimtegebruik, gebrek aan flexibiliteit en problemen bij herstructurering.
Degeneratief model
Hoogleraar gebiedsontwikkeling Erwin van der Krabben stelt het onomwonden: ‘Speculatie en versnippering maken het moeilijk om maatschappelijke doelen te realiseren.’ Lector gebiedsontwikkeling en transitiemanagement Gert-Joost Peek noemde de situatie op bedrijventerreinen eerder een ‘degeneratief model’, waarin steeds laagwaardigere activiteiten elkaar opvolgen, tot de ‘caravanstalling of erger: ondermijnende activiteiten’. De structuur van zo’n terrein biedt weinig houvast voor gemeenten die betere benutting of herontwikkeling nastreven. Het ontbreken van centraal beheer werkt verval in de hand.
Ook op de Veluwe is dat zichtbaar. Dertien jaar ervaring binnen het programma Vitale Vakantieparken – een samenwerking van elf gemeenten en de provincie Gelderland – laat zien hoe hardnekkig deze patronen zijn. Dit programma vormt de context voor het onderzoek Grip op grond, waarin drie instrumenten centraal staan in de zoektocht naar meer regie: regulering van uitponding, verbreding van het voorkeursrecht en verevening van waardesprongen..
Regionale beleidsafstemming
Vitale Vakantieparken werkt bewust regionaal. Van der Krabben noemt dat ‘heel nuttig’. Gemeenten stemmen af hoe zij instrumenten toepassen en zijn daar transparant over. ‘Wat in gemeente A niet mag, mag ook in gemeente B niet.’ Controle en handhaving zijn onderdeel van die samenwerking. Daardoor ontstaat een consistent speelveld voor eigenaren en investeerders.
Ook verkent het programma sinds de start voortdurend de grenzen van regelgeving. Daarnaast wordt met een gezamenlijke ontwikkelingsmaatschappij gewerkt, een aanpak die in ‘bedrijventerreinenland’ inmiddels breed wordt omarmd. De gedachte daarachter is dat door samen te investeren schaal en slagkracht ontstaan die individuele partijen niet snel bereiken.
Van den Hazel ziet directe parallellen met zijn eerdere ervaring bij de revitalisering van de Witte de Withstraat in Rotterdam. Begin jaren negentig stond in de visie van de toenmalige Dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting dat de straat een culturele as moest worden. ‘De projectleider zei dat je er eenvoudiger aan cocaïne kon komen dan een appelpunt.’ Dat vroeg om een aanpak pand voor pand.
‘We zijn begonnen met publiekrechtelijke interventies, met de APV, horecawetgeving en bestemmingsplannen. Langzaam schoven we ook op richting het strafrecht en de wereld van het veiligheidsbeleid. Om uiteindelijk tot de slotsom te komen dat we het daar alleen niet mee redden.’
Onder de al bestaande Wijkontwikkelingsmaatschappij werd daarom de werkorganisatie WOM Vastgoed BV opgericht. ‘Waar nodig kochten we panden op. Waar dat niet kon, zijn we hoofdhuurder geworden en stuurden we op die manier op gebruik. Je betaalde soms meer dan de marktwaarde, omdat je wist dat onze interventies de gebiedswaarde ten goede zouden komen.’
Die ervaring heeft volgens hem veel geleerd over het belang van eigendomsposities. Zonder positie in het vastgoed blijft sturen vooral theoretisch. Met eigendom of hoofdhuur ontstaat ruimte om functies te wisselen, nieuwe ondernemers kansen te geven en ongewenst gebruik terug te dringen.
Eigendomsrecht versus gebruiksrecht
Volgens Van den Hazel is het gesprek over eigendomsrecht in Nederland te star geworden. Hij verwijst naar de vroegere leefmilieuverordening uit de Wet op Stads- en Dorpsvernieuwing, die gemeenten de mogelijkheid gaf te interveniëren bij achteruitgang van een gebied. ‘Het was een perfect instrument, maar onder de neoliberale golf is dit in 2008 vervallen.’
‘Eigendomsrecht moet je mijns inziens niet verabsoluteren’
Volgens hem wordt te makkelijk geroepen dat ingrijpen een aantasting van eigendomsrecht is. ‘Eigendomsrecht moet je mijns inziens niet verabsoluteren. We doen al honderd jaar aan ruimtelijke ordening en al honderd jaar zijn we bezig met het indammen van het gebruiksrecht van het eigendom.’ Zijn stelling is dat eigendom altijd ingebed is in een maatschappelijke context en dat die context ook meegewogen moet worden.
Verplicht VvE na uitponden
Het programma Vitale Vakantieparken hanteert een meervoudige aanpak: veiligheid, ruimtelijke ordening en fysieke interventies via de ontwikkelingsmaatschappij. Toch concludeerden betrokkenen dat ze ‘aan het dweilen waren met de kraan open’. Uitponding ging intussen door. ‘We belonen slecht gedrag,’ zegt Van den Hazel. Kavels worden massaal opgesplitst. ‘Uitponden is een gigantisch verdienmodel, zonder één investering te hoeven doen.’
Daarom pleit hij voor een vergunningstelsel voor uitponding, vergelijkbaar met de splitsingsvergunning voor woningen. ‘Als je een vakantiepark wilt uitponden, zou je een vergunning moeten aanvragen.’ Daaraan kan een gemeente voorwaarden verbinden, zoals de oprichting van een VvE met appartementsrechten of verplicht centraal beheer. Op die manier wordt het eigendom gekoppeld aan gemeenschappelijke verantwoordelijkheden.
‘Als je een bedrijventerrein wilt splitsen, zou je een vergunning moeten aanvragen’
Van der Krabben ziet voor bedrijventerreinen een vergelijkbare behoefte. ‘Als je een terrein wilt splitsen, zou je een vergunning moeten aanvragen.’ Ook daar kan het voorkomen dat één gebied langzaam uiteenvalt in een lappendeken van eigenaren, terwijl er geen structuur is om gezamenlijk besluiten te nemen. ‘Zo’n regeling vereist echter een landelijke wettelijke basis.’
Verbreed grondslag voorkeursrecht
De Ontwikkelingsmaatschappij Vitale Vakantieparken wil strategisch vastgoed kunnen aankopen. Daarvoor kan voorkeursrecht een belangrijk instrument zijn. Op dit moment mag dat alleen worden ingezet bij bestemmingswijziging, zoals van recreatie naar wonen. Voor situaties waar de bestemming hetzelfde blijft, zoals het beter benutten van een bestaand vakantiepark of bedrijventerrein, is het instrument niet inzetbaar. Van den Hazel pleit daarom voor een verruiming: ‘We willen dat gemeenten ook bij beter benutten van bestaand gebruik een voorkeursrecht kunnen vestigen.’ Zo kunnen zij volgens hem voorkomen dat cruciale panden of kavels aan hun neus voorbijgaan. Ook voor bedrijventerreinen is dit relevant.
Van der Krabben vertelt: ‘Op het BT Event sprak ik een gemeenteambtenaar die aan het onderzoeken was of de gemeente in kwestie voorkeursrecht kon inzetten voor beter benutten, dus van werk naar werk. Deze ambtenaar was tot de conclusie gekomen dat dat niet kon. Daar moeten we dus naar kijken.’
Bij bestemmingswijziging ontstaat vaak een grote waardesprong. De winst valt nu vooral toe aan private partijen, terwijl publieke kosten voor rekening van de gemeenschap komen. Verevening is een instrument om een deel van die waardesprong af te romen en in te zetten voor herstructurering of andere maatschappelijke doelen. Die waardestijgingen kunnen aanzienlijk zijn, zeker in populaire recreatieregio’s en stedelijke gebieden waar de vraag naar wonen groot is. Zonder afspraken over het delen van deze meerwaarde ontbreekt budget om de noodzakelijke publieke investeringen daadwerkelijk van de grond te krijgen. Dat speelt zowel op de Veluwe als op verouderde bedrijventerreinen, waar wegen, groen en waterstructuren vaak ingrijpend moeten worden aangepakt.
Belang van experimenten
Van den Hazel: ‘We willen dat verevening ook mogelijk is bij gebruikswijziging. Zodat gemeenten een deel van de waardestijging kunnen inzetten voor herstructurering of andere maatschappelijke doelen.’ Voor bedrijventerreinen kan dit betekenen dat bij transformatie van een bedrijf naar wonen een bijdrage wordt gevraagd voor de herstructurering van het resterende terrein. Dat kan helpen om ook voor omliggende bedrijven de kwaliteit en bereikbaarheid verder te verbeteren.
‘We kunnen beter gebruikmaken van de experimenteerbepaling in de Omgevingswet’
Op dit moment zijn er al enkele instrumenten beschikbaar, zoals anterieure overeenkomsten (privaatrechtelijk) voor vrijwillige bijdragen, voorkeursrecht bij bestemmingswijziging en erfpacht als instrument om eigendom en beheer te scheiden. Maar voor een effectieve aanpak zijn wettelijke aanpassingen nodig. Van den Hazel en Van der Krabben benadrukken het belang van experimenten. ‘We kunnen beter gebruikmaken van de experimenteerbepaling in de Omgevingswet’, zegt Van den Hazel. ‘Zodat we nieuwe instrumenten kunnen uitproberen en leren wat wel en niet werkt.’ Van der Krabben pleit ten slotte voor méér kennisdeling tussen vakantieparken, bedrijventerreinen en winkelgebieden.
